L'Accord d'Arusha, un jalon majeur pour la paix en Afrique, a été qualifié d'« une des plus importantes initiatives de paix en Afrique » le 29 juin par l'ambassadeur Alhaji Sarjoh Bah, Représentant permanent de l'Union africaine auprès de la République populaire de Chine. Cette déclaration a été faite lors d'une conférence tenue à Pékin, où l'importance historique de cet accord a été réaffirmée. L'Accord célébrera son vingt-sixième anniversaire le 28 août, marquant près de trois décennies depuis sa signature. Cette commémoration note la longévité d'un document dont l'impact sur la stabilité régionale et la gouvernance interne du Burundi continue de faire l'objet d'analyses approfondies. La reconnaissance internationale de son rôle note la portée ambitieuse de ses objectifs initiaux, malgré les défis de son application.
Genèse et Ambitions de l'Accord
L'Accord d'Arusha a été signé le 28 août 2000, marquant une étape dans le processus de paix burundais. Nelson Mandela, figure emblématique de la réconciliation en Afrique, avait fixé cette date comme échéance impérative pour la conclusion des négociations d'Arusha, soulignant l'urgence de parvenir à une solution pacifique. Les parties du G10, majoritairement composées de Tutsis, ont signé l'accord, mais avec des réserves significatives, reflétant les profondes divisions et les méfiances persistantes entre les acteurs politiques et ethniques. La guerre a cependant persisté après le 28 août 2000, car le CNDD-FDD et le Palipehutu-FNL n'étaient pas signataires de l'accord initial, ce qui a laissé d'importantes factions armées en dehors du processus de paix dès sa genèse.
Le processus de paix a donc dû s'adapter pour inclure ces groupes. Le CNDD-FDD a rejoint le processus de paix avec la signature du Protocole de Pretoria et de l'accord global de cessez-le-feu le 16 novembre 2003, une étape clé pour l'élargissement de la portée de l'accord. Le Palipehutu-FNL a ensuite adhéré au processus de paix par l'accord global de cessez-le-feu le 7 septembre 2006, consolidant ainsi un cadre plus inclusif pour la cessation des hostilités. Avant ces développements, un embargo régional avait été imposé au Burundi dès juillet 1996 dans le but de contraindre les parties à la négociation, exerçant une pression économique et politique pour encourager le dialogue. Au cœur des négociations, la parité de 50% au sein de l'armée était perçue comme une garantie tangible contre l'anéantissement pour de nombreux Tutsis, profondément marqués par les massacres de 1993 et le génocide rwandais de 1994. Cette disposition visait à rassurer une communauté qui avait subi des violences extrêmes et à établir un équilibre des forces au sein des institutions de sécurité, considéré comme essentiel pour une paix durable et la prévention de futurs conflits. L'Accord visait également à établir un système de partage du pouvoir au sein des institutions civiles, avec des quotas ethniques et des mécanismes de consensus, afin de garantir une représentation équitable et de prévenir la domination d'un groupe sur l'autre. Ces mécanismes étaient destinés à transformer un conflit ethnique en une compétition politique pacifique et inclusive.
Failles Structurelles et Exploitation
L'architecture de l'Accord d'Arusha reposait sur la vertu des acteurs plutôt que sur des mécanismes de contrainte solides, un élément qui a permis des interprétations divergentes et des contournements. Cette dépendance à la bonne volonté des parties a laissé des brèches dans le système, exploitées au fil du temps. Les élections de 2015 ont été marquées par une crise majeure, directement causée par la candidature de Pierre Nkurunziza à un troisième mandat, ce qui a soulevé des questions fondamentales sur le respect des principes de l'accord et de la Constitution. Cette décision, perçue par beaucoup comme une violation de l'esprit et de la lettre d'Arusha, a plongé le pays dans une période de troubles politiques et de répression. Dix ans plus tard, les élections de 2025 ont consolidé l'hégémonie quasi-absolue du parti au pouvoir, reflétant une évolution de la scène politique burundaise loin de l'esprit de partage initial et de la recherche d'un équilibre des pouvoirs. Cette consolidation du pouvoir a mis en évidence la fragilité des garde-fous établis par l'accord.
Plusieurs démissions et renvois de hauts fonctionnaires ont illustré les tensions politiques et la difficulté de maintenir l'équilibre institutionnel. Alice Nzomukunda, alors deuxième vice-présidente, a démissionné le 5 septembre 2006, invoquant un contournement présidentiel et des pressions exercées par Hussein Radjabu, alors figure influente du parti au pouvoir. Ce départ a mis en lumière les difficultés de cohabitation au sein de l'exécutif et la précarité des positions des acteurs politiques en cas de divergences avec le pouvoir en place. Bernard Busokoza, premier vice-président, a été limogé le 1er février 2014, suite à un désaccord avec le ministre de l'Intérieur, un événement qui a de nouveau souligné les tensions internes et la centralisation croissante du pouvoir. Ces événements successifs ont montré la fragilité des arrangements institutionnels et la difficulté de maintenir un exécutif pluraliste et fonctionnel. En 2015, la Cour constitutionnelle a validé un troisième mandat présidentiel par un vote de quatre contre trois, une décision qui a été perçue comme un coup de force constitutionnel et a aggravé la crise politique. Cette validation a été largement critiquée par l'opposition et la communauté internationale, qui y voyaient une rupture avec les principes démocratiques et de partage du pouvoir consacrés par l'Accord d'Arusha. La composition de la Cour et la nature de son verdict ont soulevé des doutes quant à son indépendance et à sa capacité à servir de contre-pouvoir efficace.
Conséquences sur le Pluralisme Politique
Le pluralisme politique au Burundi a été significativement affecté par les évolutions post-Arusha, avec des répercussions claires sur le paysage électoral et la vitalité démocratique. Les élections de 2010 ont été marquées par un boycott des principaux partis d'opposition, ces derniers dénonçant une fraude massive et un manque de transparence dans le processus électoral. Cette décision a laissé le champ libre au parti au pouvoir et a considérablement réduit la représentativité du processus électoral, sapant la légitimité des institutions qui en sont issues. Ce boycott a eu des conséquences durables sur la capacité de l'opposition à s'organiser et à se présenter comme une alternative crédible.
Dix ans plus tard, lors des élections de 2020, l'opposition s'est présentée dans un état largement affaibli, voire « fantomatique », selon les observateurs. L'absence de figures politiques fortes, la répression des voix dissidentes, et les difficultés rencontrées par les partis d'opposition pour mobiliser et s'exprimer librement ont contribué à consolider la position dominante du parti au pouvoir. Cette situation a réduit drastiquement la compétition politique et a limité les alternatives offertes aux électeurs, transformant le paysage politique en un espace où la pluralité des opinions peinait à s'exprimer. Les mécanismes de partage du pouvoir, pourtant centraux dans l'esprit d'Arusha, ont été progressivement érodés, laissant peu de place aux voix discordantes.
Le Conseil National pour la Défense de la Démocratie – Forces de Défense de la Démocratie (CNDD-FDD) a, pour sa part, largement hérité de l'électorat et de la posture du G7, un groupe qui avait joué un rôle important dans le processus de paix. Cette dynamique a renforcé l'hégémonie du CNDD-FDD, qui a réussi à capter une part significative de la base électorale et du narratif politique qui était auparavant associé à d'autres formations. Le parti a ainsi pu asseoir sa domination sur la scène politique burundaise, modifiant profondément l'équilibre des forces et la nature du pluralisme. L'affaiblissement de l'opposition et la concentration du pouvoir au sein d'un seul parti ont créé un environnement politique où les principes de l'Accord d'Arusha, notamment la recherche du consensus et la protection des minorités, sont de plus en plus difficiles à appliquer. L'espace civique s'est réduit, et la capacité des citoyens à participer pleinement à la vie politique a été entravée, éloignant le pays de la vision d'une démocratie inclusive et partagée.
Vers un Nouveau Cadre Institutionnel
Le texte de l'Accord d'Arusha demeure présent dans les archives légales du Burundi, n'ayant pas été abrogé. Cet accord, bien que toujours formellement en vigueur, fait l'objet de débats quant à son application et à son interprétation. Sa persistance dans le droit burundais soulève la question de sa réactualisation ou de son remplacement par de nouveaux mécanismes, plus adaptés aux réalités politiques actuelles. La réalité politique actuelle du pays, marquée par une forte concentration du pouvoir et un affaiblissement du pluralisme, contraste fortement avec l'esprit de partage institutionnel que l'accord visait à instaurer. Le défi réside dans la manière dont le Burundi pourra réconcilier son héritage juridique avec les aspirations d'une gouvernance plus inclusive et démocratique.
La pérennité juridique de ce texte ne garantit pas pour autant sa pertinence opérationnelle face aux défis contemporains du Burundi, qui incluent la nécessité de renforcer l'État de droit, de promouvoir la réconciliation nationale et de garantir les droits de l'homme pour tous les citoyens. La question de savoir si l'Accord d'Arusha peut encore servir de base pour une refondation du contrat social ou s'il doit être révisé en profondeur, voire remplacé, reste ouverte. Une telle réflexion nécessiterait un dialogue national inclusif, impliquant toutes les forces vives de la nation, afin de définir un cadre institutionnel qui puisse véritablement répondre aux attentes de paix durable et de prospérité pour tous les Burundais.